近日，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者專訪了國家發(fā)展改革委副秘書長、投資司司長許昆林，就時(shí)下熱門話題PPP進(jìn)行了深度訪談。因許司長工作的特殊性，他娓娓道來，對我國PPP的整個(gè)發(fā)展歷史、進(jìn)程以及發(fā)展改革委等部門所做的與PPP相關(guān)的部署，作了全面系統(tǒng)的闡述，希望讀者能從中獲益。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：我國開展PPP工作已有數(shù)十年歷史，請問到目前為止我國PPP工作取得了哪些進(jìn)展？

　　許昆林：早在上世紀(jì)80年代，我國就開始在投資建設(shè)中探索實(shí)行PPP模式，采取BOT方式建設(shè)的深圳沙角B電廠被認(rèn)為是我國最早的PPP項(xiàng)目。1994年，原國家計(jì)委（國家發(fā)展改革委的前身）選取廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等5個(gè)項(xiàng)目，正式開展BOT試點(diǎn)，被認(rèn)為是我國PPP模式發(fā)展的開元之年。此后，PPP模式加速發(fā)展。據(jù)初步調(diào)查，改革開放以來，全國共實(shí)施3000多個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目，涌現(xiàn)出一大批成功案例。這些特許經(jīng)營項(xiàng)目大多集中在高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等使用者付費(fèi)為主的領(lǐng)域。2014年以來，對公建公營的醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，逐步開展政府購買服務(wù)，使我國政府和社會(huì)資本合作的模式和內(nèi)容更加豐富多樣。

　　多年來，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門和各地方采取了一系列措施，推動(dòng)了我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展，包括制定政策文件完善制度環(huán)境，推動(dòng)PPP項(xiàng)目加快落地，深化國際合作等，都取得了積極成效。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：在加強(qiáng)PPP政策頂層設(shè)計(jì)上，國家發(fā)展改革委主要做了哪些工作？

　　許昆林：2014年11月，國家發(fā)展改革委報(bào)請國務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），明確提出在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，并在規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益、健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制、健全退出機(jī)制等方面作出了詳細(xì)規(guī)定，這也是首次在國務(wù)院文件中系統(tǒng)闡述PPP模式。2014年12月，按照國發(fā)〔2014〕60號文的要求，在廣泛搜集材料、深入實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委研究起草并印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），重點(diǎn)針對PPP模式的操作要點(diǎn)以及推進(jìn)中存在的主要問題，從項(xiàng)目適用范圍、部門聯(lián)審機(jī)制、合作伙伴選擇、規(guī)范價(jià)格管理、開展績效評價(jià)、做好示范推進(jìn)等方面，對開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）提出了具體要求。2015年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為推進(jìn)PPP模式制定了統(tǒng)一的制度規(guī)范。

　　根據(jù)2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確的PPP部門職責(zé)分工，同年8月10日國家發(fā)展改革委及時(shí)印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號），指導(dǎo)各地加強(qiáng)協(xié)同配合，認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），建立項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，探索多樣化的投資回報(bào)模式，優(yōu)化市場信用環(huán)境，切實(shí)加大傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式推廣力度。針對地方、企業(yè)反映項(xiàng)目實(shí)施中的困惑和障礙，2016年10月24日國家發(fā)展改革委又印發(fā)了《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），理順了PPP項(xiàng)目管理與投資管理的程序關(guān)系，規(guī)范了PPP項(xiàng)目操作流程，明確了項(xiàng)目法人變更等具體問題解決途徑，為參與各方提供了清晰、簡便、高效的操作指引。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：國家發(fā)展改革委如何細(xì)化措施在各個(gè)領(lǐng)域規(guī)范推廣PPP模式？

　　許昆林：在規(guī)范推廣PPP模式上國家發(fā)展改革委分別聯(lián)合水利部、國家鐵路局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運(yùn)輸部等部門先后印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）、《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號）、《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號）、《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號）、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)〔2016〕2851號）等文件，推動(dòng)相關(guān)行業(yè)PPP模式規(guī)范發(fā)展。國家能源局也出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2015〕8號）、《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號）等文件，規(guī)范促進(jìn)能源領(lǐng)域PPP模式發(fā)展。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：為促進(jìn)PPP項(xiàng)目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了哪些措施？

　　許昆林：為使項(xiàng)目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了以下措施：一是加大資金支持力度。2015年和2016年累計(jì)安排PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用10億元，支持1400多個(gè)PPP項(xiàng)目開展前期工作，總投資超過2萬億元。國家發(fā)展改革委會(huì)同國家開發(fā)銀行印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號），通過貸款期限適當(dāng)延長、利率適當(dāng)優(yōu)惠等政策，加大政策性金融對PPP項(xiàng)目的支持力度。國家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》（發(fā)改投資〔2015〕823號），充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，推動(dòng)PPP項(xiàng)目加快實(shí)施。二是積極開展項(xiàng)目推介。2015年5月，國家發(fā)展改革委建立首個(gè)國家部委層面的PPP項(xiàng)目庫，先后向社會(huì)公開推介了三批PPP項(xiàng)目。為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本、金融資金參與PPP項(xiàng)目，2015年10月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合全國工商聯(lián)召開了民營企業(yè)PPP項(xiàng)目推介會(huì)，向民營企業(yè)推介了7個(gè)省的287個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資9400億元；2016年10月，國家發(fā)展改革委與全國工商聯(lián)再次召開民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目推介研討會(huì)，向民營企業(yè)推介了668個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資1.14萬億元。為進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目融資、籌資的針對性，利用國家發(fā)展改革委與金融機(jī)構(gòu)建立的投融資合作對接機(jī)制，2016年9月召開了金融機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目推介會(huì)，向金融機(jī)構(gòu)推介了1077個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，總投資1.92萬億元，為金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目順利對接創(chuàng)造條件。

　　這些措施效果明顯，2016年以來PPP項(xiàng)目落地加快。據(jù)有關(guān)市場機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2014年1月~2016年12月簽約的1775個(gè)PPP項(xiàng)目中，有1401個(gè)項(xiàng)目是2016年簽約的、項(xiàng)目總投資約2.4萬億元。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：能不能詳細(xì)介紹一下國家發(fā)展改革委針對民間投資回落的情況，在吸引民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目上具體做了哪些工作？

　　許昆林：受多種因素影響，2015年四季度以來，民間投資增速有所回落。2016年5月，國務(wù)院部署開展了促進(jìn)民間投資政策落實(shí)專項(xiàng)督查和第三方評估調(diào)研；7月份對民間投資體量大、同比增速下降多和民間投資增速靠后的省（市）開展重點(diǎn)督導(dǎo)工作。在督查調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究出臺促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施，明確大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資參與的政策措施。

　　一是助推民營企業(yè)高效參與PPP項(xiàng)目。針對民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目存在的問題，國家發(fā)展改革委邀請部分民營企業(yè)代表分享了參與PPP項(xiàng)目的心得體會(huì)及建議，組織清華大學(xué)PPP研究中心、咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等方面專家進(jìn)行了分析點(diǎn)評，為民營企業(yè)更好、更廣泛地參與PPP項(xiàng)目提供了借鑒。

　　二是加強(qiáng)宣傳報(bào)道，引導(dǎo)良好輿論環(huán)境。為引導(dǎo)民營企業(yè)樹立信心，積極擴(kuò)大PPP項(xiàng)目投資，國家發(fā)展改革委通過多個(gè)渠道、多種方式，加強(qiáng)PPP政策和相關(guān)工作宣傳解讀。比如，2016年10月份召開的民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目推介研討會(huì)，加強(qiáng)了宣傳工作，持續(xù)推動(dòng)媒體傳播、保持輿論熱度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海內(nèi)外120余家權(quán)威媒體參與了此次推介研討會(huì)的報(bào)道，共形成新聞信息近9萬條，對此次會(huì)議的意義均給予充分肯定。通過國家發(fā)展改革委官網(wǎng)、微博以及PPP微信公眾號等，大力加強(qiáng)政策宣傳解讀，引導(dǎo)民間資本建立科學(xué)合理的預(yù)期，讓民營企業(yè)及時(shí)了解國家政策、借鑒其他企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，更好地參與PPP項(xiàng)目。

　　三是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。為給予各類投資主體公平參與機(jī)會(huì)，國家發(fā)展改革委積極完善政策措施，要求各地在遴選社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)，要合理設(shè)定投標(biāo)資格和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭，為民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目吃下“定心丸”。

　　四是大力推進(jìn)重點(diǎn)PPP項(xiàng)目。聯(lián)合國家鐵路局擇優(yōu)選擇杭紹臺城際鐵路、濟(jì)青高鐵、廊涿城際鐵路、三門峽至禹州鐵路等8個(gè)項(xiàng)目，作為吸引社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目予以重點(diǎn)推進(jìn)；聯(lián)合水利部等部門選擇湖南省莽山水庫、廣東省高陂水利樞紐、重慶市觀景口水庫、貴州馬嶺水利樞紐等12個(gè)項(xiàng)目開展第一批國家層面聯(lián)系的試點(diǎn)工作，吸引社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)。國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號），選擇了天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)增量配電業(yè)務(wù)等105個(gè)第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資增量配電業(yè)務(wù)。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：杭紹臺城際鐵路PPP項(xiàng)目擬引進(jìn)民營企業(yè)控股，將成為首個(gè)民營企業(yè)控股的高鐵項(xiàng)目，在社會(huì)上引起了較大反響。請問，這個(gè)PPP項(xiàng)目有何重要意義？

　　許昆林：杭紹臺城際鐵路是長三角城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)和城際快速交通網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，設(shè)計(jì)速度350公里/小時(shí)。項(xiàng)目總投資448.9億元，項(xiàng)目資本金134.7億元。國家發(fā)展改革委已核準(zhǔn)了該項(xiàng)目的申請報(bào)告。該項(xiàng)目將按照創(chuàng)新投融資方式、培育多元投資主體的原則，由浙江省按PPP模式運(yùn)作，積極吸引民營企業(yè)等共同籌資建設(shè)，出資各方將按《公司法》共同組建SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營管理。浙江省明確提出，由民營企業(yè)絕對控股。該項(xiàng)目按上述模式實(shí)施后，將對更好吸引民營企業(yè)參與國家重大基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目起到很好的引領(lǐng)示范作用。一是明確民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中絕對控股，能有效解決“玻璃門”問題，有助于確保民營企業(yè)真正敢參與、敢投資。二是民營企業(yè)取得PPP項(xiàng)目控股權(quán)，有助于在項(xiàng)目中充分發(fā)揮民營企業(yè)的創(chuàng)新、管理、運(yùn)營優(yōu)勢，推動(dòng)項(xiàng)目更好實(shí)施。三是有助于激發(fā)民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力，切實(shí)促進(jìn)民間投資平穩(wěn)增長，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。這個(gè)項(xiàng)目我們將密切關(guān)注和跟蹤實(shí)施進(jìn)展，及時(shí)總結(jié)，研究形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：在您剛才說的一系列政策措施推動(dòng)下，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目取得了哪些成效？

　　許昆林：一是民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的意愿增強(qiáng)。根據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年民營企業(yè)500強(qiáng)中，已經(jīng)參與了PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)98家，比上年增加40家；不愿參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)99家，比上年減少了143家。

　　二是民營企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的PPP項(xiàng)目數(shù)量占比超過國有企業(yè)。據(jù)市場機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，2016年已公示社會(huì)資本方中標(biāo)人的1401個(gè)PPP項(xiàng)目中，民營企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目占51%，國有企業(yè)牽頭或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目占49%。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：前段時(shí)間，國家發(fā)展改革委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作的通知，在資本市場引起了很大反響。請問，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作主要基于什么考慮？對PPP模式長期可持續(xù)發(fā)展會(huì)有什么影響？

　　許昆林：PPP項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間很長，至少10年以上，有些項(xiàng)目長達(dá)二十、三十年，期間社會(huì)資本很可能有提前退出的需求。目前PPP項(xiàng)目退出渠道狹窄，資產(chǎn)流動(dòng)性低，影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。因此，需要依托資本市場，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，提高PPP項(xiàng)目吸引力。此次與證監(jiān)會(huì)聯(lián)合開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作，對于提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性、盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)、加快社會(huì)投資者的資金回收、吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)具有重要意義。從長期看，PPP項(xiàng)目要想實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化，就要符合一系列嚴(yán)格的審查條件，應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)、管理規(guī)范、運(yùn)營良好、收益穩(wěn)定，這也會(huì)促使社會(huì)資本方加強(qiáng)自我約束，提高PPP項(xiàng)目的整體質(zhì)量，從而促進(jìn)PPP模式的良性健康發(fā)展。

　　中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：為加強(qiáng)PPP國際合作，國家發(fā)展改革委做了哪些工作？

　　許昆林：PPP概念發(fā)源于歐洲，盛行于歐洲。為借鑒國際特別是歐洲的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國PPP模式健康發(fā)展，2016年國家發(fā)展改革委積極加強(qiáng)國際交流合作。

　　一是2016年1月份，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)簽署了合作諒解備忘錄，雙方將在PPP理論研究、經(jīng)驗(yàn)交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)際操作等方面開展全方位合作。這是我國政府機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)首次簽署PPP領(lǐng)域合作協(xié)議。

　　二是2016年4月22日，國家發(fā)展改革委與保監(jiān)會(huì)、清華大學(xué)共同發(fā)起成立了清華大學(xué)PPP研究中心。該中心將承擔(dān)聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP中國中心的職能，并與PPP法國中心、西班牙中心、日本中心等共同推進(jìn)PPP模式在全球范圍內(nèi)發(fā)展。

　　三是2016年6月21~22日，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等，共同指導(dǎo)舉辦了首屆中國PPP論壇（青島），邀請了十幾個(gè)國家和地區(qū)的PPP資深人士，以及部分地方政府、PPP政策研究、金融投資、專業(yè)咨詢等代表發(fā)言，探討PPP模式促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐等，得到了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注和好評，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)也高度認(rèn)可此次論壇。

　　四是在深圳市舉辦了首屆國際PPP綜合培訓(xùn)高級研修班。邀請了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)PPP中心主任Hamilton等國內(nèi)外知名專家，共同深度剖析PPP理論，分享國際PPP的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)提高國內(nèi)PPP參與各方的理論和認(rèn)知水平。